Le Conseil d'État met définitivement fin à l'esprit conventionnel

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La question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la CNSD a été rejetée par le Conseil d'État qui considère que le recours au règlement arbitral, la modification unilatérale des tarifs ainsi que la fixation des dépassements sur ces tarifs n'entravent pas les libertés contractuelle et d'entreprendre. Pire, il enterre définitivement l'esprit conventionnel.
 

 


Dans sa décision du 21 juillet 2017, le Conseil d’État a examiné les requêtes des organisations syndicales des chirurgiens-dentistes qui contestaient la constitutionnalité de la législation d’exception (article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017) ayant abouti au règlement arbitral (arrêté du 29 mars 2017).
 
Après avoir passé en revue les différents moyens soulevés pour demander le renvoi au Conseil constitutionnel de cette question prioritaire de constitutionnalité, le juge administratif les balaya une à une pour rejeter la demande concluant qu’elle ne présentait pas un caractère sérieux ! 

  

À l’audience du 6 juillet 2017, le rapporteur Public avait estimé que la question posée présentait un caractère nouveau. Il avait cependant conclu à un rejet de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), aucun des arguments présentés par les parties ne l’ayant convaincu.

Cette position qui indique, dans la majorité des cas, le sens de la décision qui sera prise par le Conseil d’État, n’a pas découragé la CNSD. Nous avons été les seuls à déposer, comme la loi nous y autorise, « une note en délibéré » pour tenter de contrer l’analyse du rapporteur public. In fine, la Juridiction a, malheureusement, suivi son avis.

 

La cohérence du texte arbitral-conventionnel

 

La CNSD a soulevé l’imprécision et l’ambiguïté de la législation d’exception qui confie à l’arbitre une modification d’une partie de la convention, alors que cette dernière est un texte global, signé par les partenaires sociaux comme une seule entité, et que l’altération d’une partie hypothèque l’ensemble du texte. Le Conseil d’État estime que la législation d’exception définit, avec une précision suffisante, la mission de l’arbitre pour modifier seulement les tarifs et poser les limites des dépassements autorisés.

 

Les libertés garanties par la Constitution et leurs limitations justifiées

 

La liberté contractuelle et à la liberté d'entreprendre bénéficient de garanties constitutionnelles qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel admet cependant que le législateur puisse limiter ces garanties pour satisfaire à des exigences constitutionnelles ou à l'intérêt général, à condition que ces atteintes ne soient pas disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

Le Conseil d’État estime que le législateur visait à atteindre les objectifs de protection de la santé publique et d'équilibre financier de la sécurité sociale. Dans cette perspective, il pouvait recourir à la législation d’exception pour parvenir à « une évolution conventionnelle des tarifs et à une modération des dépassements autorisés permettant une meilleure couverture de certains soins dentaires par l'assurance maladie, alors qu'un nombre notable d'assurés sociaux sont conduits à renoncer à ces soins pour des raisons financières… ».

 

La Convention, moins qu'un contrat, davantage un règlement

 

Par ailleurs, pour justifier la limitation drastique à la liberté contractuelle qui résulte de la législation d’exception, le Conseil d’État redéfinit la nature « particulière » de la convention, estimant, sans le dire, négligeable sa part qui résulte de l’accord des syndicats et de l’Uncam.

Pour le juge administratif suprême, l’essentiel de la convention est son « approbation par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…), nécessaire à son entrée en vigueur » et qui « a pour effet de conférer un caractère réglementaire » au texte conventionnel.

Autrement dit, le Conseil d’État réduit les partenaires sociaux – syndicats représentatifs et Uncam – à un secrétariat subalterne de préparation d’un texte réglementaire. Et il serait loisible au législateur de courcircuiter ce secrétariat chaque fois qu’il l’estime nécessaire et justifié par l’intérêt général !

Et lorsqu’il s’agit d’une convention en cours de validité, dont le pouvoir réglementaire vient à peine d’approuver la reconduction (19 juin 2016 pour une durée de cinq ans), cette convention ne saurait être qualifiée de « situation légalement acquise » dès lors qu’elle fait l’objet de négociations et de modifications par voie d’avenants ! Le législateur peut, dans tous les cas, « forcer » sa modification qui ne peut être regardée comme l’atteinte à une situation acquise ou la remise en cause des effets légitimement attendus d’un situation acquise !

 

Que reste-t-il du corpus conventionnel ?

 

La décision du Conseil d’État s’appuie sur des nuances, comme souvent lorsqu’il s’agit, non de juger, mais d’arbitrer ! Qu’est-ce qu’une « précision suffisante » pour encadrer la mission de l’arbitre et par rapport à quel repère serait-elle insuffisante ? Comment apprécier que la restriction d’une liberté fondamentale n’est pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi par le législateur ? En d’autres termes, quelle jauge utilisent les juges du Palais royal pour mesurer la proportion ?

À l’évidence, c’est une appréciation de circonstance, favorable à l’objectif gouvernemental d’imposer « une modération des dépassements autorisés permettant une meilleure couverture de certains soins dentaires… ». Le juge, en validant cette atteinte « proportionnée » aux libertés, ne se pose même pas la question si ce moyen (restreindre les libertés) permet vraiment d’atteindre l’objectif (accès aux soins).

Au-delà, avec cette décision du Conseil d’État, c’est l’ensemble législatif prévu par le code de la Sécurité sociale (« dispositions relatives aux conventions ») qui s’effondre, même si de nouvelles négociations sont annoncées.

Le terme « négociations » d’ailleurs devient impropre. Désormais, il vaut mieux parler de « travaux préparatoires » ou « tentative conventionnelle facultative ». Car, à n’importe quel moment et dans n’importe quel contexte, le gouvernement peut imposer par voie législative une modification immédiate des règles et substituer aux « négociations » son texte arbitraire.

 

Marc Sabek, administrateur de CNSD-Services

@marcsabek

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