Le Conseil d'État met définitivement fin à l'esprit conventionnel

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La question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la CNSD a été rejetée par le Conseil d'État qui considère que le recours au règlement arbitral, la modification unilatérale des tarifs ainsi que la fixation des dépassements sur ces tarifs n'entravent pas les libertés contractuelle et d'entreprendre. Pire, il enterre définitivement l'esprit conventionnel.
 

 


Dans sa décision du 21 juillet 2017, le Conseil d’État a examiné les requêtes des organisations syndicales des chirurgiens-dentistes qui contestaient la constitutionnalité de la législation d’exception (article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017) ayant abouti au règlement arbitral (arrêté du 29 mars 2017).
 
Après avoir passé en revue les différents moyens soulevés pour demander le renvoi au Conseil constitutionnel de cette question prioritaire de constitutionnalité, le juge administratif les balaya une à une pour rejeter la demande concluant qu’elle ne présentait pas un caractère sérieux ! 

  

À l’audience du 6 juillet 2017, le rapporteur Public avait estimé que la question posée présentait un caractère nouveau. Il avait cependant conclu à un rejet de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), aucun des arguments présentés par les parties ne l’ayant convaincu.

Cette position qui indique, dans la majorité des cas, le sens de la décision qui sera prise par le Conseil d’État, n’a pas découragé la CNSD. Nous avons été les seuls à déposer, comme la loi nous y autorise, « une note en délibéré » pour tenter de contrer l’analyse du rapporteur public. In fine, la Juridiction a, malheureusement, suivi son avis.

 

La cohérence du texte arbitral-conventionnel

 

La CNSD a soulevé l’imprécision et l’ambiguïté de la législation d’exception qui confie à l’arbitre une modification d’une partie de la convention, alors que cette dernière est un texte global, signé par les partenaires sociaux comme une seule entité, et que l’altération d’une partie hypothèque l’ensemble du texte. Le Conseil d’État estime que la législation d’exception définit, avec une précision suffisante, la mission de l’arbitre pour modifier seulement les tarifs et poser les limites des dépassements autorisés.

 

Les libertés garanties par la Constitution et leurs limitations justifiées

 

La liberté contractuelle et à la liberté d'entreprendre bénéficient de garanties constitutionnelles qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel admet cependant que le législateur puisse limiter ces garanties pour satisfaire à des exigences constitutionnelles ou à l'intérêt général, à condition que ces atteintes ne soient pas disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

Le Conseil d’État estime que le législateur visait à atteindre les objectifs de protection de la santé publique et d'équilibre financier de la sécurité sociale. Dans cette perspective, il pouvait recourir à la législation d’exception pour parvenir à « une évolution conventionnelle des tarifs et à une modération des dépassements autorisés permettant une meilleure couverture de certains soins dentaires par l'assurance maladie, alors qu'un nombre notable d'assurés sociaux sont conduits à renoncer à ces soins pour des raisons financières… ».

 

La Convention, moins qu'un contrat, davantage un règlement

 

Par ailleurs, pour justifier la limitation drastique à la liberté contractuelle qui résulte de la législation d’exception, le Conseil d’État redéfinit la nature « particulière » de la convention, estimant, sans le dire, négligeable sa part qui résulte de l’accord des syndicats et de l’Uncam.

Pour le juge administratif suprême, l’essentiel de la convention est son « approbation par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…), nécessaire à son entrée en vigueur » et qui « a pour effet de conférer un caractère réglementaire » au texte conventionnel.

Autrement dit, le Conseil d’État réduit les partenaires sociaux – syndicats représentatifs et Uncam – à un secrétariat subalterne de préparation d’un texte réglementaire. Et il serait loisible au législateur de courcircuiter ce secrétariat chaque fois qu’il l’estime nécessaire et justifié par l’intérêt général !

Et lorsqu’il s’agit d’une convention en cours de validité, dont le pouvoir réglementaire vient à peine d’approuver la reconduction (19 juin 2016 pour une durée de cinq ans), cette convention ne saurait être qualifiée de « situation légalement acquise » dès lors qu’elle fait l’objet de négociations et de modifications par voie d’avenants ! Le législateur peut, dans tous les cas, « forcer » sa modification qui ne peut être regardée comme l’atteinte à une situation acquise ou la remise en cause des effets légitimement attendus d’un situation acquise !

 

Que reste-t-il du corpus conventionnel ?

 

La décision du Conseil d’État s’appuie sur des nuances, comme souvent lorsqu’il s’agit, non de juger, mais d’arbitrer ! Qu’est-ce qu’une « précision suffisante » pour encadrer la mission de l’arbitre et par rapport à quel repère serait-elle insuffisante ? Comment apprécier que la restriction d’une liberté fondamentale n’est pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi par le législateur ? En d’autres termes, quelle jauge utilisent les juges du Palais royal pour mesurer la proportion ?

À l’évidence, c’est une appréciation de circonstance, favorable à l’objectif gouvernemental d’imposer « une modération des dépassements autorisés permettant une meilleure couverture de certains soins dentaires… ». Le juge, en validant cette atteinte « proportionnée » aux libertés, ne se pose même pas la question si ce moyen (restreindre les libertés) permet vraiment d’atteindre l’objectif (accès aux soins).

Au-delà, avec cette décision du Conseil d’État, c’est l’ensemble législatif prévu par le code de la Sécurité sociale (« dispositions relatives aux conventions ») qui s’effondre, même si de nouvelles négociations sont annoncées.

Le terme « négociations » d’ailleurs devient impropre. Désormais, il vaut mieux parler de « travaux préparatoires » ou « tentative conventionnelle facultative ». Car, à n’importe quel moment et dans n’importe quel contexte, le gouvernement peut imposer par voie législative une modification immédiate des règles et substituer aux « négociations » son texte arbitraire.

 

Marc Sabek, administrateur de CNSD-Services

@marcsabek

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Lire aussi : Règlement arbitral : le Conseil d'Etat rejette la QPC

Règlement arbitral : le Conseil d'Etat rejette la QPC

Comme nous nous y attendions, le Conseil d’Etat vient de suivre la préconisation du rapporteur du ministère public en rejetant la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soulevée par la CNSD et les 3 autres syndicats.

Le Conseil d’Etat a rejeté l’ensemble de nos arguments. Selon lui, le recours au règlement arbitral, la modification unilatérale des tarifs et la fixation des dépassements sur ces tarifs ne portent atteinte ni à la liberté contractuelle, ni à la liberté d’entreprendre ! 

Respect du système conventionnel 

En effet, pour le Conseil d’Etat, le législateur a « défini avec une précision suffisante les conditions dans lesquelles un arbitre pouvait, le cas échéant, être désigné pour arrêter un projet de règlement arbitral modifiant les stipulations de la convention nationale en vigueur relatives aux tarifs et à la limite applicable aux dépassements autorisés sur ces tarifs ». 

Aucune atteinte à la liberté contractuelle  

De même, il considère que le processus arbitral n’est que la conséquence de l’incapacité des négociateurs, à s’accorder sur une « évolution conventionnelle des tarifs et à une modération des dépassements autorisés permettant une meilleure couverture de certains soins dentaires par l’Assurance maladie, alors qu’un nombre notable d’assurés sociaux sont conduits à renoncer à ces soins pour des raisons financières ».
 
Ainsi, le Conseil d’Etat estime que les dispositions qui ont mis en place le règlement arbitral « n’ont pas porté à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée au regard des objectifs de protection de la santé publique et d’équilibre financier de la sécurité sociale qu’elles poursuivent ».
 
Pour le Conseil d’Etat, le législateur peut tout à fait permettre que les tarifs fixés dans la convention en vigueur soient unilatéralement modifiés sans porter atteinte au principe de liberté contractuelle.

 Aucune atteinte à la liberté d'entreprendre 

Il estime également qu’au regard des objectifs de santé publique, « les règles de fixation des tarifs des honoraires des chirurgiens-dentistes dus par les assurés sociaux et des dépassements autorisés sur ces tarifs, ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ».

Quelles suites ? 

La QPC n’étant pas admise, le Conseil d’État poursuit l’instruction de la demande de la CNSD d’annulation au fond, avec les arguments propres au contentieux administratif.
 
Avec le report d’application du règlement arbitral annoncé par Agnès Buzyn, c’est dorénavant la négociation conventionnelle qui reste la voie la plus probable pour sortir du Règlement arbitral : rendez-vous est pris pour la réouverture des négociations conventionnelles le 15 septembre !

Rencontre avec Agnès Buzyn : un nouveau départ dès la rentrée

 

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Rappelons que durant le précédent quinquennat, Marisol Touraine, alors ministre de la Santé n’a jamais daigné recevoir les syndicats. La suite, vous la connaissez, ouverture des négociations conventionnelles, une enveloppe allouée aux soins de base ridicule, le retrait des syndicats de la table des négociations et la sanction ministérielle : application du règlement arbitral au 1er janvier 2018.


Depuis, la CNSD n’a jamais cessé de se battre pour contester ce règlement arbitral sur les plans juridique, politique et syndical.


Profitant de la nomination du nouveau gouvernement, la CNSD a tenté de renouer le dialogue avec son ministre. Et c’est ensemble que les trois syndicats ont enfin été reçus le 13 juillet.

 

 

Revendications

Durant cette rencontre, les conditions de la CNSD ont été les suivantes :

  • Suspension ou report du règlement arbitral, car il ne sera pas possible de négocier avec la menace de l’application du règlement arbitral au 1er janvier 2018.
  • Négociation d’une nouvelle convention. Et non d’un avenant au règlement arbitral.
  • Parution d’un nouvel arrêté tarifaire sur la CMU-C pour arriver à des valeurs économiquement réalistes sur tous les actes du panier de soins.
  • Exigence d’un nouvel accord économiquement équilibré pour les cabinets dentaires (ce qui n’était pas le cas des dernières propositions de l’avenant n°4, et encore moins du règlement arbitral).

 

 

Parti pris

La CNSD a réexpliqué les 30 années de rustines consécutives sur les textes conventionnels qui n’ont rien réglé sauf à pousser vers des lois et des évolutions successives (CMU-C, ACS, réseaux de soins et dernièrement réglement arbitral) pour tenter de corriger les dérives liées au désinvestissement de l’État et de l’Assurance maladie.


La CNSD a rappelé que l’incitation à la réalisation de soins précoces et innovants via une rémunération réaliste était sa principale revendication depuis des dizaines d’années, accompagnée d’un développement de la prévention (primaire, secondaire) orientée par des objectifs définis en concertation.


La CNSD a redit qu’un "zéro reste à charge" sur la totalité de l’exercice n’était pas envisageable et qu’il faudra faire des choix efficients. Elle a alerté la ministre sur les différences de pratiques en fonction de la formation initiale, et les disparités européennes. La CNSD s’est dite prête à étudier la possibilité de la mise en place d’autres modes de rémunération.

 

 

Report d'1 an du règlement arbitral

De son côté, la ministre a annoncé un report de l’application du règlement arbitral d’un an, au 1er janvier 2019. En revanche, elle maintient l’application au 1er octobre 2017 des plafonds CMU-C aux bénéficiaires de l’ACS, sans exclure l’augmentation de ces plafonds, une fois la négociation ouverte.


L’existence de plafonds sur des actes anciennement à honoraires libres en contrepartie de revalorisations sur des actes opposables ne sera pas remise en cause.

 

 

Négociations à l'automne

Ainsi, c’est une nouvelle convention qui devrait être négociée à la rentrée, après que la ministre aura envoyé une lettre de cadrage à l’Assurance maladie et que l’Uncam définisse de nouvelles orientations. L’Unocam devra également se positionner pour cette future discussion, qui devra être tripartite, avec un engagement réel de toutes les parties.


La CNSD se satisfait des signes d’ouverture donnés, mais reste très prudente. Le plus dur reste à faire : reconstruire une nouvelle vision de la médecine bucco-dentaire dans un cadre budgétaire toujours contraint. Et ce, en laissant la place à l’innovation et à l’investissement, et en intégrant dans la réflexion les évolutions des métiers, la démographie professionnelle … Le chantier est énorme et ne pourra avancer qu’avec la contribution de tous les acteurs.


En attendant, nous maintenons le mot d’ordre sur les actions en cours et à venir.

 

 

 

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